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Notas jurisprudenciales y doctrinales sobre el Principio de Legalidad en la Administración Pública.

En sentencia de 20 de mayo de 2010 la alta Corporación de Justicia de Panamá y con relación al principio de legalidad señala:

"...

El Derecho público en general, y fundamentalmente el derecho administrativo, que representa y estudia, éste último, lo que el estado hace, no admite por regla general las interpretaciones analógicas, comoquiera que el derecho de la administración, en general, está gobernado por el principio de competencia, según el cual las autoridades públicas sólo pueden hacer aquello que la ley expresamente les permite.

...". (Sistema de Fuentes en el Ordenamiento Jurídico Colombiano, Blanco Zúñiga Gilberto).




Lo anterior está íntimamente ligado al principio de legalidad, del cual nos ilustra el autor Pedro Salazar Ugarte, de la siguiente manera:

"...

Efectivamente desde la perspectiva jurídica, el principio de legalidad (en sentido estricto) se enuncia de la siguiente manera: "todo acto de los Órganos del Estado debe encontrarse fundado y motivado en el derecho en vigor". Es decir que todo acto de la autoridad pública debe tener fundamento en una norma jurídica vigente y, más allá, dicha norma jurídica debe encontrar su propio sustento en una norma superior. Este principio tiene un origen histórico antiguo y se ha venido enriqueciendo durante el desarrollo del pensamiento político y jurídico. Desde sus orígenes detrás del principio de legalidad descansa la contraposición entre "el gobierno de los hombres" y el "gobierno de las leyes": en el primer caso, los gobernados se encuentran desprotegidos frente al arbitrio del gobernante, y, en el segundo, los súbditos cuentan con más posibilidades de conocer de antemano los límites y alcances del ejercicio de la autoridad. Ciertamente, detrás de esta dicotomía existe un juicio de valor: donde impera la legalidad los administrados cuentan con un cierto grado de certeza y seguridad jurídica y disfrutan, en principio, de un estado de igualdad frente a la ley (ideal griego isonomia); donde la legalidad es un principio ausente, los gobernantes cuentan con un margen discrecional absoluto para afectar la vida de sus súbditos. Sin embargo, en términos estrictos, el principio de legalidad como tal poco nos dice del contenido de las normas jurídicas que rigen a una comunidad determinada. La existencia de un determinado cuerpo normativo que regule las condiciones del ejercicio del poder político (sistema jurídico vigente) no garantiza, por sí sola, la vigencia de un catálogo de garantías de seguridad jurídica para los súbditos de quien ejerce la autoridad. Por eso, el principio de legalidad en sentido amplio debe entenderse como un ideal jurídico que no hace referencia al derecho que "es", sino al derecho que debe "ser".

Al respecto del principio de legalidad, la Sala Tercera en sentencia de fecha 11 de junio de 2002, dentro del proceso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el licenciado Carlos Broce en representación de D.M., para que se declare nula por ilegal, la frase "Cerro Casa" del artículo 12 del Decreto Ejecutivo No.194 de 25 de agosto de 1999, dictado por conducto del Ministerio de Gobierno y Justicia, postuló lo siguiente:

"...

Siguiendo el hilo conductor, existe una vinculación ineluctable entre la facultad de reglamentar las leyes y el principio de legalidad, que marca las acciones y omisiones de los funcionarios y corporaciones públicas, por ello este Tribunal ha dicho siguiendo la doctrina ius administrativista que "todas las actuaciones de la Administración están subordinadas a la ley, de modo que aquélla sólo puede hacer lo que ésta le permite con las finalidades y en la oportunidad previstas y ciñéndose a las prescripciones, formas y procedimientos determinados por la misma. La nulidad es la consecuencia jurídica de la no observancia del principio de legalidad" (ARCINIEGA, Antonio José. Estudios sobre jurisprudencia administrativa, Tomo I, Edit. Temis, Bogotá, 1982, pág. 10" (Caso. Jorge Sáenz contra Resolución No. 16 (JMC) de 10 de julio de 1996 de la Junta Calificadora Municipal del Consejo Municipal de Panamá).

En esa misma línea de pensamiento, en sentencia de 19 de mayo de 2003, se expuso lo siguiente:

"...

Según el principio de legalidad, "...los organismos y funcionarios sólo pueden hacer lo que la Ley manda u ordena, lo que exige que sus acciones u omisiones deben estar precedidos de una base normativa que los sustente. La télesis incuestionable del apotegma positivizado es someter a la Administración Pública a la observancia de la juridicidad que nuclea todo el ordenamiento jurídico, preserva la seguridad jurídica al ser garantía de protección de derechos de los asociados y deberes correlativos exigibles a éstos, y marca las pautas imprescindibles del correcto desenvolvimiento del aparato público, en consonancia con la noción y práctica del Estado Constitucional y Social de Derecho" (Cfr. Sentencia de 16 de abril de 2003. Caso: demanda de nulidad interpuesta por Agroinvestment Lusel, Inc. versus Dirección Nacional de Reforma Agraria. Magdo. Ponente: Adán Arnulfo Arjona López).

En relación a dicho principio, hacemos referencia al concepto que nos ofrece el Profesor Sierra Rojas, citado por el Doctor Víctor Leonel Benavides en su obra "Compendio de Derecho Público Panameño", así:

"El Principio de Legalidad es la piedra angular del Estado de Derecho, que abarca todos los aspectos de la acción de los órganos públicos. Toda actuación irregular de la Administración Pública que ocasione a un particular agravio, debe ser corregida dentro del orden jurídico. Cualquiera actuación indebida de alguno de los elementos del acto administrativo: competencias, forma, motivo, objeto o mérito, debe encontrar en la legislación administrativa medios eficaces para su restablecimiento." (BENAVIDES PINILLA, Víctor Leonel. Compendio de Derecho Público Panameño. Ediciones Jurídicas Andrés Morales. Año 2012. Página 258.)

Como puede apreciarse el principio de legalidad exige que el servidor público debe ceñirse a lo señalado en la Ley para actuar ante una situación administrativa planteada. Es decir, que el servidor público sólo puede hacer lo que la Ley le señale. De acuerdo al catedrático de Derecho Administrativo, LIBARDO RODRÍGUEZ, "Con fundamento en las ideas anteriores, podemos decir que el principio de legalidad consiste en que la administración está sujeta en su actividad al ordenamiento jurídico, es decir, que todos los actos que dite y las actuaciones que realice deben respetar las normas jurídicas superiores". (RODRÍGUEZ, Libardo, Derecho Administrativo General y Colombiano, 13 Ed., Editorial Temis, Bogotá, 2002)

El principio de legalidad administrativa se encuentra contenido en los artículos 17 y 18 de la Constitución Nacional en el Título III Derechos y Deberes Individuales y Sociales, Capítulo 1º Garantías Fundamentales:

Artículo 17: Las autoridades de la República están instituidas para proteger en su vida, honra y bienes a los nacionales dondequiera se encuentren y a los extranjeros que estén bajo su jurisdicción; asegurar la efectividad de los derechos individuales y sociales, y cumplir y hacer cumplir la Constitución y la Ley.

Los Derechos y garantías que consagra esta Constitución, deben considerarse como mínimos y no excluyentes de otros que incidan sobre los derechos fundamentales y la dignidad de la persona.

Artículo 18: Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infracción de la Constitución o de la Ley. Los servidores públicos lo son por estas mismas causas y también por extralimitación de funciones o por omisión en el ejercicio de éstas.

También lo encontramos expresamente mencionado en el artículo 34 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000, "Por medio de la cual se dicta el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración y regula el Procedimiento Administrativo General, y se dictan disposiciones especiales":

Artículo 34: Las actuaciones administrativas en todas las entidades públicas se efectuarán con arreglo a las normas de informalidad, uniformidad, economía, celeridad y eficacia, garantizando la realización oportuna de la función administrativa, sin menoscabo del debido proceso legal, con objetividad y con apego al principio de estricta legalidad.

De lo que se desprende que la ley estructura la toda la actuación de la administración, este marco de legalidad envuelve a la propia administración, este "marco de legalidad" o "técnica estructural" es lo que forma el fundamento del principio de legalidad, por efecto del cual "ésta está sometida a la ley, a cuya ejecución limita sus posibilidades de actuación".

El principio de legalidad consagrado en nuestra norma suprema, se erige para la Administración Pública, no como un mero límite de la actuación administrativa, sino como el legitimador de todo su accionar.

En virtud de lo anterior se afirma que las facultades con que se encuentran revestidos los entes y órganos de la Administración Pública para la consecución de sus fines, están expresamente consignadas en la normativa jurídica reguladora de la actividad pública que están llamados a desarrollar. En consecuencia, los titulares tienen la obligación de supeditar las facultades encomendadas conforme a los lineamientos establecidos en la ley. Contrario sensu, conllevaría transgresiones a la ley y por supuesto violación al principio de legalidad.


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