Es importante definir los preceptos que se enmarcan en el Artículo 190 de la Ley Orgánica de Educación cuando señala el fundamento legal correspondiente a los procedimientos disciplinarios seguidos a docentes del sistema educativo, así;
1. “Las quejas que sobre algún miembro del personal docente ….tenga un superior”
En este sentido apreciamos que dicha normativa es aplicable a todo el personal docente del ramo educativo, y que su “noticia criminis” debe ser mediante queja formulada al superior jerárquico de dicho personal docente.
Superior Jerárquico
En este sentido apreciamos que dicha queja debe ser presentada al superior jerárquico, que para su definición debemos remitirnos al contenido del Artículo 54 de la Ley Orgánica de Educación que señala lo siguiente:
“ARTÍCULO 54: Los Directores o las Directoras regionales de Educación serán la autoridad en materia educativa y representarán al Ministro o a la Ministra de Educación en la respectiva región escolar. Los Directores o las Directoras Regionales de Educación son los jefes o superiores inmediatos de todos los funcionarios que laboran en la Dirección Regional, de los Subdirectores y Subdirectoras Regionales, de los Coordinadores y las Coordinadoras de Circuitos Escolares, de los Supervisores y Supervisoras Regionales, así como de los Directores y Directoras de las escuelas y colegios establecidos en la región, y estos últimos lo son del personal docente y administrativo que labora en el respectivo centro escolar. Las Direcciones Regionales ejercerán sus funciones en coordinación con la Dirección General de Educación y las Direcciones Nacionales.”
Como podemos observar del Articulo antes transcrito, la Ley Orgánica de Educación establece un orden jerárquico dentro del Ministerio de Educación, encabezado por el o la Ministra de Educación, con mando y jurisdicción nacional, el o la Directora Regional de Educación, con mando y jurisdicción en la región escolar respectiva, y el o la Directora de Escuela o Colegio en cada centro escolar. Es así que aquel superior jerárquico que señala el Artículo 190 de la Ley Orgánica de Educación al cual deben presentarse las quejas relacionadas con el personal docente, es el señalado en el orden jerárquico expuesto en líneas anteriores.
Antes de avanzar en importante que previo a la acogida de la denuncia o queja, debe determinarse, a través del análisis correspondiente del Artículo 54 de la Ley Orgánica de Educación antes mencionado, la competencia de la autoridad que recibe la queja para tramitarla en debida forma, para esto debemos tener presente lo dispuesto en el Articulo 84 y 85 de la Ley 38 de 2000;
Artículo 84. La autoridad ante quien se presente una denuncia administrativa o una queja, deberá determinar si es o no competente para conocer de ella y tramitarla; en caso contrario, deberá remitirla a la autoridad competente al efecto, quien deberá decidir sobre el mismo extremo. Artículo 85. El funcionario que declinó el conocimiento deberá informar al denunciante o al querellante, según corresponda, de las medidas anteriores, dentro de los ocho días siguientes a la fecha en que se declinó el conocimiento de la denuncia o de la queja.
En atención a la competencia para realizar una investigación disciplinaria y la consecuente sanción, la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, mediante fallo de 27 de agosto de 2009, señalo lo siguiente:
“La Sala repara en que el argumento fundamental de la parte actora al explicar la forma en que se violaron las disposiciones legales que se estiman infringidas gira básicamente en torno a la falta de competencia de la Directora Regional de Educación de ******* para emitir ese acto administrativo, pues carecía de competencia para abrir una investigación por razón del manejo de fondos del FECE; que la auditora que presentó el informe de auditoría especial que sirvió como base para iniciar el proceso disciplinario al señor Herrera, no era idónea; y que se suspendió al señor ******** quebrantando el debido proceso.
Respecto a la falta de competencia de la Directora Regional de Educación, considera este Tribunal que no le asiste razón a la parte actora, toda vez que el Decreto Ejecutivo 305 de 30 de abril de 2004, por el cual se aprueba el texto único de la Ley 47 de 1946, Orgánica de Educación, con numeración corrida y ordenación sistemática y conforme fue dispuesto por el artículo 26 de la Ley 50 de 1 de noviembre de 2002, en su artículo 40 establece que la Dirección Regional de Educación es una unidad descentralizada con plena autonomía funcional y administrativa. Asimismo, el artículo 7 del Decreto N° 618 de 9 de abril de 1952, faculta a los funcionarios que tienen funciones de Dirección en el Ministerio de Educación para imponer sanciones disciplinarias. Por tal motivo, estimamos que la Directora Regional de Educación emitió en acto administrativo atendiendo a las atribuciones otorgadas por la normativa correspondiente.
En este punto, cabe aclarar que los fondos destinados a cubrir las necesidades del estudiantado en los distintos centros educativos, entre otros, materiales, equipo, servicios y reparaciones, están bajo la responsabilidad de los directores de los planteles educativos, quienes son responsables de los mismos ante el Ministerio de Educación. (Título V, capítulo I, Finanzas, Equipo y Material de Enseñanza, del Decreto Ejecutivo 305 de 30 de abril de 2004, por el cual se aprueba el texto único de la Ley 47 de 1946.)”
2. “que le han llegado por algún conducto digno de crédito”
En relación a la forma en que debe ser presentada una queja en el marco normativo en cuestión debemos avocarnos a lo señalado en este sentido por la Ley 38 de 2000, cuando señala lo siguiente:
“Artículo 77. La presentación de las denuncias y quejas ante la Administración Pública no requiere de formalidades especiales o estrictas, por lo que podrán presentarse en forma verbal (en cuyo caso se levantará la correspondiente acta que firmará la persona querellante o denunciante), en forma escrita, por telegrama, mediante fax y cualquier otro medio idóneo para hacer de conocimiento de la Administración Pública los hechos y las razones que las originaron.
Artículo 78. Toda consulta que se formule a una entidad de la Administración Pública deberá ser presentada por escrito, consignando el consultante los hechos y las causas que la generan.”
El Articulo antes señalado, correlacionado con el sentido de “conducto digno de crédito” enmarcado en la Ley Orgánica de Educación para estos menesteres, no lleva a la conclusión de que las quejas, pese a no contar con estrictas formalidades, deben ser presentadas de forma tal que pueda apreciarse aquel conducto digno de crédito que pueda dar fe de los hechos y razones que la originaron, lo cual en principio puede darse de forma verbal (mediante acta firmada con quien denuncia) o de forma escrita.
En este sentido la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia en fallo de 18 de septiembre de 2003, bajo la ponencia del Magistrado Hipólito Gill Suazo señalo lo siguiente:
“En primer término, estima el Tribunal que no se ha producido la violación del artículo 129 de la Ley Orgánica de Educación, puesto que la Dirección General de Educación inició las investigaciones contra el profesor ******, luego de que fuera presentada la queja en cuestión, por conducto digno de crédito, esto es, el señor Subdirector Regional de Educación de ****** y varios supervisores de educación de *****, preocupados por la circunstancia de que una de las máximas figuras educativas de la ****** se había visto involucrado en un acto censurable, como lo fue su relación con la menor *********.
Coincidimos por tanto con la Procuraduría de la Administración, en que la norma invocada no ha sido transgredida, toda vez que la denuncia o queja fue recibida de fuente de digno crédito, y a partir de la misma se iniciaron las investigaciones tendientes a comprobar si efectivamente el profesor ******* había sido sancionado por los hechos antes descritos, lo que le impedía, a tenor del Resuelto No. 1141 de 1998, ocupar el cargo de Director Regional de ********.” Subrayado es nuestro
3. “serán inmediatamente investigadas por el superior tan prolijamente como su importancia demande”
En atención a lo señalado podemos advertir lo dispuesto por el Artículo 86 de la Ley 38 de 2000;
“Artículo 86. Acogida la denuncia o la queja, la autoridad deberá iniciar una investigación sobre los hechos y las causas que la motivaron, para lo cual emitirá una resolución ordenándola. En esta resolución, que es de mero obedecimiento, se enunciarán las principales diligencias y pruebas que deben realizarse y practicarse en el curso de la investigación. En esta resolución se ordenará adoptar todas las medidas que, conforme a la ley, resulten necesarias de acuerdo con la situación jurídica comprobada en la investigación respectiva; lo que incluye la aplicación de las sanciones disciplinarias, la denuncia al Ministerio Público de los hechos que configuren o puedan configurar un delito y otras que ordene la ley.”
Apreciamos así que es en esta etapa donde se da el inicio de la investigación, antecedida por una resolución de mero obedecimiento que enunciara la práctica de pruebas a fin de conocer las causas y hechos que motivaron la queja en cuestión
PRESCRIPCIÓN
Ley 47 de 1946, Orgánica de Educación atiende el tema relacionado a los tiempos de investigación administrativa cuando señala en el Artículo 190 de la misma que los asuntos serán investigados “tan prolijamente como su importancia demande”, entendiendo prolijamente como un espacio de tiempo que permita llegar a la verdad material de los hechos acuciosamente en atención a la importancia del tema.
La Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia en fallo de 7 de mayo de 2004, bajo la ponencia del Magistrado Adán Arnulfo Arjona señala lo siguiente:
“Ante tales efectos, queda claro que el superior cumplió con la obligación de iniciar la investigación respectiva, una vez conocida la queja atribuida contra la Directora y Contadora de la Dirección Regional de Educación de Panamá Oeste, y de acuerdo con todas las etapas reguladas para este tipo de negocio, lo cual es independiente de la duración que tomo su tramitación por la naturaleza de los hechos denunciados.”
Como observamos, cada caso tomara el tiempo necesario que requiera de acuerdo a su importancia, o a la naturaleza de los hechos denunciados, lo cual está directamente relacionado al respeto de las garantías individuales de los administrados.
En este sentido se ha pronunciado la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia en fallo de 25 de mayo de 2016, bajo la ponencia del Magistrado Cecilio Cedalice, así:
“Contrario a lo que la actora señaló de que el artículo 88 de la ley 38 de 2000 le fue violada de modo directo por omisión, este Tribunal no comparte lo señalado puesto que se evidencia que la docente ********** tuvo la oportunidad de defenderse y también de presentar tanto los recursos y los documentos que le sirvieron de prueba.
En relación a esto la Sala lo ha destacado, primordialmente, emergen de lo dispuesto en el artículo 32 y 31 de la Constitución Política y del artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ratificada mediante Ley 15 de 28 de octubre de 1977. De acuerdo con éstas disposiciones los denominados procesos "sancionadores o disciplinarios, [...] deben estar precedidos del debido trámite, y por ende de ciertas garantías procesales, en procura del derecho de defensa" (Cfr. Sala 3ª, Eusebia Calderón vs. Ministerio de Salud, Fallo de 14 de agosto de 2003. M.P. Adán Arnulfo Arjona).
Esta garantía, al mismo tiempo, como su naturaleza lo indica, establece límites a los excesos de la Administración, tal y como lo ha puesto de manifiesto la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el conocido Caso Baena y otros, al referirse en los siguientes términos.
En cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos. Es importante que la actuación de la administración se encuentre regulada, y ésta no puede invocar el orden público para reducir discrecionalmente las garantías de los administrados. Por ejemplo, no puede la administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido proceso (Cfr. Corte IDH, Caso Baena y otros vs. Panamá, Sentencia de 2 de febrero de 2001. Fondo, Reparaciones y Costos, Párr. 126) (Subrayado es de la Sala).
En base a lo anterior es obvio que la Dirección Regional de *******, cumplió con cada uno de los requisitos señalados en la Ley 47 de 1946 para efectuar este tipo de investigaciones y que además, la sanción impuesta es congruente con las faltas incurridas, tal como lo dispone el Decreto Ejecutivo No.618 de 1952.
Se observa además que la resolución impugnada fue motivada, concatenada a la aplicación del debido proceso y en apego a las reglas de la sana crítica, como lo ha dejado plasmado la sala Tercera de la Corte Suprema en muchos de sus fallos pues se ha dicho ya que la sana crítica como sistema de valoración de pruebas consiste en un método que, lejos de estar librado a la arbitrariedad caprichosa del juez, por el contrario, opera sujeto siempre a ciertas reglas y principios de los cuales el juez no está autorizado apartarse.”
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